清末预备立宪中的税收与,满清王朝末尾时代的

作者:关于律法

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问题:满清王朝晚期的资政院性质上是否相当于旧俄国家杜马?

袁刚 (进入专栏)   韩亚拣  

回答:

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1900年,清政府原想通过义和团运动来对抗列强,无奈冷兵器和热武器之间的鸿沟是无法跨越的,由此导致了庚子事变的爆发,面对巨额的赔款、主权的破碎、民族的危机,资产阶级革命党开始不断煽动民心,谋划推翻清廷。内外的危机迫使清廷开始寻求自救,正是在此背景下,预备立宪出现,而资政院则是预备立宪的产物。

  

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   提要:财政危机深重的清末预备立宪,有经资政院“疏通舆论”增税之议,但资政院、谘议局只是微妙的民意(准代议)机构,议员请求“赋权于院”、“许民监察”,屡为清廷所拒。由于缺乏监督政府说服民众的权能,资政院、谘议局终难协调政府增税。反过来立宪派也以税收作筹码提请朝廷速开国会,但由于目标意识不确上下缺乏真诚互动,英法美革命中税收与代议制博弈的一幕在清末没有出现,税收推动型代议制最终未能确立。

五大臣出洋考察

  

光绪三十一年(1905年),清廷为寻求预备立宪,派出五大臣出对美、英、德、法、日等国进行考察,而在此期间张之洞、袁世凯、孙宝琦则上书提出“变更政体,实行立宪”,五大臣在考察归国后也一致认为只有实行宪政,才能摆脱列强之侵略,民族之落后,清廷随后于1906年宣布预备立宪。若仿照西方之法立宪,则议会必然要设立的,但清廷担心权力被议会架空,随即以“中国上下议院一时未能成立,亟宜设资政院以立议院基础”,通过先培养议员,再设立议院,1908年,傅伦、孙家鼐会同军机处筹立资政院,经过一年商讨,资政院于1010年正式成立。

   关键词:预备立宪;财政税收;资政院;谘议局;财政社会学;

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资政院成立

  

资政院议员分为两种,第一种为钦选,即清政府任命,第二种为民选。议员人数为两百人,钦选和民选各占50%。钦选议员主要分为七种类,一为清廷宗室成员、二为清廷各部委衙门官员、三为名儒、四为巨贾富商、五为边疆外藩大员、六为爵位承袭世家、七位满汉高官。而民选议员则是通过各省谘议局选举诞生。其中总裁(议长)设两人,由清廷任命,副总裁(副议长)二到四人,依旧由清廷任命。资政院职权主要为议定国家法规、税法、预算等。

   袁刚,1953年9月,江西南昌人,北京大学政府管理学院教授,历史学博士,主要研究中国政治思想和制度史。

从表面上看资政院确实有英国议院之风,上院由贵族组成,下院由民选诞生,但资政院的权力与英国王在法下的议院却存在天壤之别,且其采用一院制。首先议长和副议长由清廷任命把持,其次资政院所决议之事并不能直接执行,需先交由清帝审批,只有审批通过才能交由各部委执行。因此资政院名为民之“议院”,实为“军机处”。

   韩亚栋,1987年2月,湖北荆门人,北京大学政府管理学院硕士(已毕业),北京师范大学中国社会管理研究院博士研究生(在读),主要研究中国政府与政治,

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资政院议场座位图

  

虽为清廷御用机关,但资政院的民选议员和部分钦选议员确实为实现民主氛围进行了努力,如资政院弹劾军机处,在处理长沙抢米风潮事件时,认为军机处藐视议院,随即对其弹劾,此举可以看作是议会民主向专制集权的挑战。所以资政院的成立,在当时的中国犹如民主之光,是中国资产阶级与封建专制斗争下的结果,犹如在死寂的封建湖水中投入一颗民主的石头,民主虽小,但泛起了阵阵“涟漪”。

   一、以“财政社会学”视角探讨清末预备立宪

参考资料:

  

[1]卞修全.资政院与清末的制宪活动[J].南开学报,2000(04):10-14.

   任何社会出现足以颠覆乾坤的危机,前兆必然是财政危机。在现代政体转型之际,严重的财政危机可以直接导致一个政权的垮台,同时也可能成为实现民主宪政的契机,清朝末年的“预备立宪”,即在这个门槛前徘徊过。

[2]罗华庆.略论清末资政院议员[J].历史研究,1992(06):93-107.

  

[3]于伯铭.清末的资政院[J].历史教学,1981(12):16-19.

   “财政社会学”(fiscal sociology)的研究表明,代议制与税收可能相得益彰(synergy)。证据有:议会制在英国即因贵族在议会抵制国王扩大征税而产生;美国独立也因反抗英国征收印花税而召集的大陆十三州会议而开始;法国大革命则起于三级会议讨论税制不公,由此看来税收的确促进了代议制的成长。[1]

[4]高放,韦庆远,刘文源.西方代议制度在中国的最早试验——试论清末的资政院和谘议局[J].

  

回答者:赵培文,季我努学社青年会会员

   代议制与税收的关系有三种略有差别的论证:其一,谈判模式(the bargaining model),面对严峻的财政危机(常因战争所致),当权者为向臣民收取钱财(wherewithal),不得不与其成员进行谈判,代议机构因此得以产生。为什么征税行为如此常见,而代议制机构却略显稀零呢?有学者指出:代议制机构常在统治者向流动资产(mobile assets)征税时得以产生(后者具有较强的避税能力、不易掠夺)。[2]其二,合法化模式(the legitimation model),当权者之所以得以通过代议制机构而摆脱财政危机、赢得国际竞争,是因为这一机构能够激发、保持臣民的义务感,使之积极纳税。换言之,代议制机构的成长确实深受战争导致的财政危机影响,但它却并非臣民纳税的奖赏所致,实因统治者力求其征税行为合法化的努力使然。[3]其三,介入式模式(the involvement model),税收之所以促成了代议机构的出现、增强与维系,主要是因为这些机构或亲自扮演着征税主体的角色,或其能切实代表征税主体。换言之,对征税行为的深深介入是税收推动代议机构成长壮大的重要原因。[4]

更多精彩内容请关注季我努学社头条号(搜索季我努学社)及季我努学社微信公号(名称季我努学社,搜索jiwonu)季我努学社系国内著名的历史学民间学术社团,已出版中国近现代史料及研究作品逾3000万字,代表作为《美国国家档案馆馆藏中国抗战影像全集》(全30卷)、《日本远东战争罪行丛书》(第一辑5卷,第二辑已出1卷)。其创办的季我努沙龙系国内最著名的公共历史讲座。

  

回答:

   有学者指出:强制性税收(coercive taxation)弊端在于其不仅极易导致纳税人的抵制,且代理收税者难免中饱私囊,而代议制的同意型税收情况就好多了。因事前经过了民众代表的同意,征税过程简单、廉价且可预期;存在以税收“换”政策的平台(forum),征纳双方实可寻求双赢;由于被纳入政策过程,纳税人会更积极地回应战时财政的紧急需要;代表纳税人的组织(代议机构)的存在,岁入、岁出将得到严格监督,浪费、腐化因而减少;因其税收收入与民众财富形同唇齿,统治者会致力于推进公民富裕,云云。[5]

预备立宪本就是敷衍,拖延。而中央资政院更是挂羊头卖狗肉之嫌。

  

资政院额定议员200,其中法定110人为宗室、爵者,各部堂官及皇帝指定,民选议员只90。实际到位196人,其中皇帝指定108,民选88。而所谓民选议员同样是各省咨议局推选,但各省咨议局实为总督巡抚的严格控制之下,这样的推选也就是个笑话。

   基于纳税人或其代表同意的征税制度比压迫性征税制度更为契合民心、行之有效,国内学人也试图借鉴西方税收-国家(tax-state)的经验,以纳税人权利与义务统一或预算民主作为中国税制改革的方向。[6]然早在20世纪初,我国就有了这样的尝试:清末十年推行新政改革,严峻的财政危机情势使朝野上下不少精英也曾试图通过资政院、谘议局等准代议机构,来增强财政汲取能力。有研究者甚至认为清末预备立宪政策的出台,就是受到了清廷敛财意图的驱使。[7]也有人注意到立宪派以税收作为筹码而请愿要求速开国会。[8]

此外,资政院的功能只是备皇帝咨询。因为资政院的任何一件选举结果,都需事后向皇帝请旨是否可行,这难道是中央立法机构?

  

   改革需要财政支撑,办新政更是要大把花钱。但清朝政府的财政吸附能力一直很低,较之现今强力政府相差太远。从明中期直到晚清,中国的财政税收基本上在国民收入的3%左右,乾隆中期朝廷的财政收入在5000万两银子上下,相当于今天的 95亿元;到晚清新政改革之时,朝廷收入是8000万至9000万两银子,不到今天的200亿元,抵不上当今我国一年财政收入的零头。[9]清因庚子赔款背上了沉重的财政债务,新政改革各项耗费更使政府陷入了深刻的财税危机。强力征税国家无此能力,要民众自愿加税又回天乏术,因此想到了新办的民意机关资政院、谘议局,由其作为中介与纳税人疏通,激发义务责任感,似乎有了新的征税筹码,新的增税希望。如此,则转型中国的“国会”似乎也与税收挂上了钩,代表纳税人利益的议员与当政者就权钱似乎可讨价还价进行交易,低成本地换取代议制民主。

  

   二、国会“疏通舆论”和“许民监督”两种增税思路

  

   清末新政改革时,严重的财政危机也使传统财政体制受到质疑,西方诸国重赋而少怨的财政状况引人关注和赞慕。[10]亦有学者认定财政危机乃清末新政失败的直接或深层原因。[11]

  

   清朝财政吸附能力一贯很低,虽然国家的税收长期仅占GDP的3%,但实际上百姓付税却多过3%,很明显地方分肥或官僚贪污所在多有,此乃体制性腐败。日本在明治维新后中央集中财权,到1905年时,国家税收几乎是明治初期的百倍,所以中央政府可做很多事,国力自然强了。清政府却一直只有几项可怜的老收入,且不少还得靠海关总税务司赫德每年上交,其陈腐的财税体系亟待现代化,所以财税改革乃晚清新政的重头戏。然新政一推行就遇很大疑惑,刚开始因中央拿不出更多的钱补贴地方,清廷倡导筹办地方自治,但随着新政推进,发现办新政须有一个强大中央政府,很多事必须统管。清末财政危机不仅表现为赤字,更体现为整个体制失衡失效,“户部之权日轻,疆臣之权日重”,[12]中央对全国财政的控制力在日益减弱。因有限的财政汲取能力无法满足新政的巨额支出,清廷不得不严重依赖外债。[13]光绪朝“盖以岁入不足最高之数而言,不过三千余万,以全中国之财力而论,筹补此数,并非太难”,[14]但当政者却无解决之道。光宣之际,清廷实际财政收入占生产总值的比重长期浮动于3%-5%之间(见表一),足见其财政汲取能力极其虚弱,国力十分空虚,。

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   资料来源:周志初著:《晚清财政经济研究》,济南:齐鲁书社,2002年11月,第259、261页。

  

   由于庚子后数额巨大的战败赔款逼在眼前,林林总总的新政开支又继之在后,更因“我国财政外受协定关税条约之束缚,无增税之自由;内受财政组织不善之障碍,无筹巨款之能力”,[15]举外债遂成了清廷筹办新政的最“佳”选择(见表二)。

  

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   资料来源:徐义生编:《中国近代外债史统计资料》,北京:中华书局1962年10月, 第92-93页。

  

   及至辛亥革命爆发,清政府仍汲汲于借外债以应内乱,各项借款谈判的最终失败,事实上宣告了清廷的破产。[16]

  

   财政危机深重,令清廷如坐针毡,相图补救也就成为新政的重中之重。[17]光绪三十二年(1906)宣布预备立宪,对财政问题更倍加关注。该年九月颁布的《考察政治馆拟设资政院节略清单》中,清廷对创设资政院的意图作了明确说明:希望通过资政院“采集舆论”,从而达到增税、尊君、分谤之目的。

  

   设资政院以增税收的具体思路是:

  

   “凡上有所创,必付院议行,下有所陈,亦由议院达。以故君民一体,上下同心,有战事则人尽当兵,有巨费则人愿加税,富强之故由此来也。……且国民义务,以纳税为一大宗。现在财政困难,举行新政,何一不资民力。若无疏通舆论之地,则抗粮闹捐之风何自而绝,营业税、所得税等法必不能行。”[18]

  

   所谓西人积极履行纳税、当兵之义务,皆因议院发挥了议行政事,沟通君民的作用,以致富强。而就清廷言,新政耗资甚巨,是时财政惟艰,由资政院疏通、采集舆论,或可杜绝抗粮闹捐之风,推行营业所得诸税,使征税行为合法化。

  

   资政院刚开办的第一次常年会宣统二年(1910)九月初四第四号议场,就讨论了国家预算决算,九月十七日第八号议场又讨论河南印花税案。[19]九月二十日第九号议场议员罗杰发言:“国会速开一事为我国存亡问题。何以言之?外患日迫,非国会担负财政、扩张国防,不足以抵制”。又说:“且各省谘议局议员前在北京开联合会议决,代表国民心理,不速开国会,互选资政院议员,不能承诺新租税。非本员一人要挟,实国民全体迫于外忧内患不得已,而援各国国会请愿不出代议士不纳租税之通例”。[20]清朝希望议员疏通民间增加新税,议员则以增税要胁朝廷放权,并打出“不出代议士(议员)不纳租税之通例”。

  

清以国会疏通税收的思路,有几个特征:其一,强调民众义务而淡化其权利。资政院之创设,惟以君主为宗,不以国民为本。对前者而言,通过采集舆论,资政院实可发挥知民情、避民乱、抑内阁、分民谤等作用;对后者来说,资政院仅为其建言、泄愤之地,其言论之成效,利益之保障,仍为未知之数。其二,资政院仅为“疏通舆论之地”,(点击此处阅读下一页)

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