政法委的历史与演变,当代中国政法体制的形成

作者:关于律法

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侯猛  

周永坤 (进入专栏)  

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   【摘要】政法体制是党领导依法治国的制度和工作机制的重要组成部分,也是建设中国特色社会主义法治国家,实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基石。当代中国的政法体制是在历史的演进中逐渐形成的,它主要包括两个方面:在条块关系中,以块块管理为主的同级党委领导体制;在央地关系中,党内分级归口管理和中央集中统一领导体制。研究中国的政法体制,仅用具有普适意义的现代西方概念来理解还不够,还需要运用本土概念深描中国的法律经验事实。这样才有可能反思和建构“关于中国”的社会主义法治理论。

  现行党委政法委员会(以下简称“政法委”)是公、检、法三家的“党内领导机构”,它已经存在了半个多世纪,现在应当将它放到社会主义法治建设的大背景下重新检视,以寻求新的历史定位。

   【关键字】政法体制;社会主义法治;条块关系;央地关系;民主集中制

  

  

  一、政法委的历史沿革

   一、问题与进路

  

   2014年10月23日,中共十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《法治决定》)。《法治决定》深刻阐明了党的领导和依法治国的关系等法治建设的重大理论和实践问题,对社会主义法治国家建设作出了顶层设计。习近平指出:“党和法治的关系是法治建设的核心问题”,[1]“坚持党的领导,是社会主义法治的根本要求,是全面推进依法治国题中应有之义。要把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”。[2]具体来说,党领导依法治国的制度和工作机制,就是“通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作”。[3]这其中非常重要的组成部分,就是政法体制。习近平特别强调:“在坚持党对政法工作的领导这样的大是大非面前,一定要保持政治清醒和政治自觉,任何时候任何情况下都不能有丝毫动摇。我们既要坚持党对政法工作的领导不动摇,又要加强和改善党对政法工作的领导,不断提高党领导政法的能力和水平。”[4]

  1.政法委的历史渊源

   那么,什么是政法?中国法学界对这一概念,特别是概念所指向的经验事实比较陌生。多年来,我们比较重视现代西方国家法治理论的引介和研究,但对于中国社会主义法治实践的经验研究,由于种种原因并没有很好地开展。而且,在现代西方的学术话语体系中,也常常找不到对应概念能够准确表达中国社会主义法治实践。在这样的背景下,可以尝试挖掘使用本土概念来表达中国社会主义法治实践,进而提炼中国社会主义法治理论。

  

   “政法”,就是这样一个本土概念。它在英文中常被翻译成Law and Politics,但这却没能准确反映出“政法”一词所要表达的准确内涵。按照马克思列宁主义的观点,“政法”强调的是体现国家意志的法律要为政治服务,法律是阶级斗争的工具。[5]我国的正式表述为:“政法部门是国家机器的重要组成部分,是人民民主专政的重要工具。军队是党和人民手中的‘枪杆子’”,“政法部门是党和人民手中的‘刀把子’”。[6]在当代中国,尽管已经不再强调以阶级斗争为纲,但政法部门的重要任务仍是维护社会稳定。政法部门主要包括公安机关、检察院、法院、司法行政机关、国家安全机关和武装警察部队,在历史上,还包括建国初期负责立法事务的政务院法制委员会、民族事务委员会和内务部(民政部)。就具体业务来说,其他各部门涉及综合治理、信访的事务也属于政法工作的范围。在最广的意义上,党的纪律检查委员会(简称“纪检委”)的部分职能也具有政法性质。[7]上世纪90年代以后,纪检委与检察院还就反贪案件建立了一套包括“双规”在内的办案对接机制。[8]

  政法委制度的源头,是1946年6月,中共中央书记处批准,在“边区宪法研究会”的基础上成立“中央法律问题研究委员会”,这是一个“智库”性质的机构。1948年12月12日,中共中央书记处决定建立“中央法律委员会”,其主要任务是为未来的新政权起草法律,属于秘书班子一类的机构。1949年新政权成立,“中央法律委员会”随之撤销,代之而起的是设在集权的中央人民政府委员会内的政府的政法委员会,它不同于党委的政法委员会。注1 1954年宪法生效后,政权结构由集权的中央人民政府委员会制变成了宪政分权的人民代表大会制,在人民代表大会制度下,政务院变成了国务院,法院、检察院不再是中央人民政府的分支,而是独立的司法部门。这一宪政分权的制度与此前的公检法集权的政法委员会制度格格不入,因此政府的政法委员会制度一度消失。注2

   “体制”也是一个本土概念。“体制”在英文中常被翻译成System,但这很难准确表达出“体制”所指向的中国经验。这里的“体制”概念,不仅指代国家政权的组织运作体系,还指代中国共产党的组织运作体系。中国体制是党的领导体制逐渐嵌入国家政权体制的型态,这是一种单向度的二元体制。[9]政法体制作为单向度二元体制的重要组成部分,其本质特征就是党的领导。坚持党的领导,不是一句空洞的口号:“一方面,要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,统筹依法治国各领域工作,确保党的主张贯彻到依法治国全过程和各方面。另一方面,要改善党对依法治国的领导,不断提高党领导依法治国的能力和水平。”[10]但是,法学界对于党如何领导政法的经验研究,目前还并不多见。已有的少数研究也主要是围绕政法委员会、党与司法、群众路线等专门议题展开,[11]而缺乏对当代中国的政法体制进行整体分析。

  

   当代中国的政法体制,是建设中国特色社会主义法治国家的重要基石,而“建设社会主义法治国家是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,也是全面深化改革的必然要求,有利于在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化,有利于在全面深化改革总体框架内全面推进依法治国各项工作,有利于在法治轨道上不断深化改革”。[12]因此,从国家治理的现实紧迫性出发,也有必要对当代中国的政法体制进行整体分析,特别是分析这一体制如何形成、如何组织、如何运作的过程。

  2.秘书性质的中共中央法律委员会

   从静态结构上来观察,政法体制可以围绕三个机构设置来讨论:各级政法机关设立的党组;负责联系与指导各政法机关的党委政法委员会;负责牵头管理政法干部的党委组织部。本文更关心政法体制的动态形成过程,即它们是如何一步一步组织起来并展开运作的。正如钱穆教授所言,“某一制度之创立,决不是凭空忽然地创立,它必有渊源,早在此项制度创立之先,已有此项制度之前身,渐渐地在创立”,“某一项制度之逐渐创始而臻于成熟,在当时必有种种人事需要,逐渐在酝酿,又必有种种用意,来创设此制度”。[13]本文也将初步揭示,当代中国政法体制的基本格局,是中国共产党在建国初期基于特定时期的历史任务所奠定的,并且随着制度变迁逐渐形成的。

  

   本文所用文献材料主要包括:中央档案馆和中央文献研究室首次大规模出版的中共中央重要文件4569件,共计50册,[14]时间从1949年10月到1966年5月;散见的1966年至今的相关重要文件;党和国家领导人,特别是政法工作负责人的年谱、传记。[15]文章第二部分讨论在“条条”与“块块”关系(简称“条块关系”)中,以块块管理为主的同级党委领导体制是如何形成的;第三部分讨论在中央与地方关系(简称“央地关系”)中,分级归口管理和中央集中统一领导的体制是如何形成的;第四部分讨论政法体制形成的启示意义。

  现行的党委政法委员会制度直接发端于1956年的“中共中央法律委员会”。1956年7月6日,中共中央政治局决定召开了第一次法律委员会会议,宣布正式成立中共中央法律委员会,其任务是中共中央交办的工作,主要是关于法律工作方针政策和各部门的分工等问题,并不主管有关部门的具体案件。当时公检法各部门都设立党组,各有关机构的党组直接向中央负责,向中央请示报告工作,并不向中共中央法律委员会报告工作。注3可见当时的中共中央法律委员会只是一个秘书性质的机构,而且只设在中央一级。

  

  

   二、条块关系下的同级党委领导制

  3.“政法小组”的突进与文革中的毁灭

   1949年10月以前,中国共产党只建立过地方性的政权体制。新中国成立以后,中国共产党首要解决的问题就是,如何建立并进入全国性的国家政权体制,有效实现对国家各政法机关的领导。[16]这是党与国家关系的一个根本问题,具体来说,它又涉及央地关系和条块关系。

  

   “条条”与“块块”是中国的本土概念,最早是由毛泽东提出来的。1956年2月14日,毛泽东在听薄一波汇报国务院第三办公室工作时说:“我去年出去了趟,跟地方同志谈话,他们流露不满,总觉得中央束缚了他们。地方同中央有些矛盾,若干事情不放手让他们管。他们是块块,你们是条条,你们无数条条往下达,而且规格不一,也不通知他们;他们的若干要求,你们也不批准,约束了他们。”[17]在中国的政治语境下,“条条”是指业务的上下级关系,如最高人民法院与地方各级人民法院之间的管理关系,而“块块”是指同级各个机关之间的关系。这样,地方是“块块”,中央也是“块块”。块块管理的根本,就是同级各个机关接受同级党委的领导。例如,省级人民法院党组、省级人大常委会党组、省委政法委员会,都要接受省委的领导。

  1958年6月10日《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》决定成立政法小组,“这些小组是党中央的,直隶中央政治局和书记处,向它们直接做报告。大政方针在政治局,具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’,没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署,都是一元化,党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署,政府机构及其党组有建议之权,但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”这个通知其实是逐字逐句照抄了时任中国共产党主席的毛泽东的相关批语。注4从此,中国开始形成了至今难以改变的党政不分的、人治的一元化体制。注5特别严重的是,从1958年开始,县以上各级党委都成立了政法小组,政法小组不仅“协调”公、检、法的关系,而且逐渐形成了重大案件要由党委审批的习惯。注6这个体制不仅在立法上,特别是在司法上强化了人治体制,形成了从上到下的党委第一把手专权的制度,党的领导成为书记的领导,而不是党的方针政策的领导。这使1954宪法确立的宪政体系悬置,也使八大确立的党“必须严格地遵守法制”的方针失去了制度依托。从此一步步造就了文化大革命的社会条件。

   接受同级党委领导的具体组织形式,首先是在同级国家各政法机关中设立党组。1949年11月,中共中央决定在中央人民政府中担任负责工作的共产党员组成党组;政务院设立党组,政治法律委员会设立分党组,各部门设立党组小组;最高人民法院和最高人民检察署(以下简称“两高”)成立联合党组。[18]地方各级政法机关也相应设立党组。从在各国家政法机关中设立党组,到最终确立以块块管理为主的同级党委领导体制,经历了较长的磨合过程,但其主要解决的是以下两个方面的问题。

  这个政法小组的作用在于迎合当时党的领导人的人治偏好,毁坏了正在起步的中国法治建设。例如,1958年,中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出,“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看,已经没有必要制定了”。这个报告直接导致全国立法工作陷于停顿。特别严重的是,它在“大跃进”的时代氛围中引发了“公安大跃进”,这导致全局性的社会大灾难。注7中央政法小组还向中共中央提交了“关于中央政法机关精简机构和改变管理体制”的报告,结果形成了完全违背宪法(1954)体制的“公检法三家合一,公安为头”的极端人治体制。1960年11月,中共中央在对“报告”的批复中决定,最高人民法院、最高人民检察院和公安部合署办公,并由公安部统一领导,注8法院检察院都成了公安的下属单位。警察领导法院,这在任何正常体制下都是难以想象的。这两个措施无疑与八年后的文化大革命存在因果关系。1966年开始的文革期间,党委被踢开,政法机关被砸,中央政法小组自身也难免其祸。中央政法小组在名存实亡了数年后,自1972年3月中央政法小组组长谢富治病故后,它就连形式都不存在了。

   (一)向谁负责:同级政府党组,还是同级党委

  

   当党的领导体制进入到国家政权体制后,首要的具体问题是,同级机关中由谁最终负总责?以中央为例,按照《共同纲领》的制度设计,“两高”向中央人民政府委员会负责并报告工作;公安部和司法部在政务院政治法律委员会的指导下,向政务院负责并报告工作;政务院向中央人民政府委员会负责并报告工作。当中央各国家机关设立党组以后,哪些机关、在什么情况下要向中共中央政治局报告工作,这成为一个大问题。

  4.智库性质政法机构的重建

   在中央层面的国家政权体制中,有各部门、各委员会、政务院和中央人民政府委员会四级体制,[19]而在党的领导体制中,有各部门党组小组、委员会分党组干事会、政务院党组干事会和中央政治局四级体制。中央人民政府委员会不设党组,政务院党组直属中央政治局领导。“两高”联合党组与政务院党组之间虽无领导关系,却由政治法律委员会分党组干事会(以下简称“政法分党组”)书记董必武负责联系工作。按照这种关系架构,公安部、司法部党组只须向政务院党组干事会报告工作,而不必直接向中央政治局报告工作。“两高”联合党组由作为中央政治局委员的董必武代为联系,也不必直接向中央政治局报告工作。

  

   作为中共中央主席的毛泽东,很快就意识到信息沟通不畅的问题。1950年9月13日,他为督促政府各部门向党中央报告工作情况致函周恩来:“政法系统各部门,除李维汉管的民族事务委员会与中央有接触外,其余各部门,一年之久,干了些什么事,推行的是些什么政策,谁也不知道,是何原因,请查询。”[20]周恩来、董必武为此进行了工作改进。1952年8月,政务院党组干事会改称中央人民政府党组干事会,随后在1953年3月被撤销。这样,政务院各部门党组就直接受党中央领导。刘少奇在同月的“对中央关于政法系统机构与干部配备等问题通知的批语”中写道:“中央政法各部门过去工作的检查及今年工作的方针和计划,应分部门向中央作简要报告,并请准备向中央提出讨论和请示的问题。”[21]政法分党组暂时仍存在,协助中央分管各政法部门党组。与此同时,中央还决定采取领导同志直接向党中央负责的分工体制:“为了更好地做到现在政府工作中的各领导同志直接向中央负责,并加重其责任,特规定明确的分工如下:……政法工作(包括公安、检察和法院工作)由董必武、彭真、罗瑞卿负责;……前述这些同志应就自己分工范围内,确定哪些事件应向中央报告请示,哪些事件应责成各部门负责进行,哪些事件应按政府系统报告请示,哪些事件可以自行处理,以及承办中央所交付的有关任务和有关工作。”[22]

  文革结束后,为适应改革开放的时代要求,1978年6月20日,中共中央批准成立中央政法小组,协助中央处理最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部四个部门的一些政策方针问题。特别值得注意的是,中央文件规定新成立的政法小组的主要任务是“研究工作中带有方针、政策性的重要问题”,它与最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部的关系由“领导”变成“协助”,注9可见中共中央已经决定摆脱文革前政法小组一元化的老路,这个新的政法小组是上述政治机构的“智库”或助手,这是对1956年体制的回归,而不是对1958年那个导致党政不分的体制的回归。这体现了改革开放以来我党放弃文革及其以前的极端人治的阶级斗争体制的意向。

   这样来看,在形式上,建国最初的公安部、司法部原本只须向政务院负责,“两高”只须向中央人民政府委员会负责,但经过几年磨合,公安部、司法部、“两高”通过各自党组向分管政法的党中央领导、直至中央政治局负责并报告工作。与中央的变化相一致,地方各级政法机关最终是向同级地方党委,而不是向同级地方人民政府委员会党组负责。这样,在块块管理中,最终确立了同级党委负责体制。

  一年后,这个思想更加坚决地体现在“64号文件”中。中共中央于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》(即64号文件),文件结束了党委审批案件的制度,消除了中国走向法治的最大制度障碍。64号文件指出:“加强党对司法工作的领导,最重要的一条,就是切实保证法律的实施,充分发挥司法机关的作用,切实保证人民检察院独立行使检察权,人民法院独立行使审判权……党委和司法机关各有专责,不能互相代替,不应互相混淆。为此,中央决定取消各级党委审批案件的制度。……党对司法工作的领导,主要是方针、政策的领导。各级党委要坚决改变过去那种以党代政、以言代法,不按法律规定办事,包揽司法行政事务的习惯和作法。”注101980年1月24日,中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》,决定设立中央政法委员会。《通知》规定的中央政法委员会的五项职能中,主要是法律中的政治方向的把握,并不干预具体的司法工作。注11其作用在于领导新时期繁重的立法工作。不过在此同时,各地也建立了政法委员会,政法委员会的领导班子、机构普遍建立。虽然中共中央并没有明确党委政法委员会是党委的职能部门、领导政法工作,但是它实际上“已经在发挥党委职能部门的作用,已经在宏观上统一组织领导政法各部门的工作。”注12这一向文革前的党政不分体制的“自然”回归引起了全党的重视。

   (二)向谁负责:向上一级政法机关党组,还是地方同级党委

  1987年,中国共产党十三大召开,十三大将实现党政分开作为政治体制改革的首要目标与突破口,报告指出,“长期形成的党政不分、以党代政问题还没有从根本上解决。这个问题不解决,党的领导无法真正加强,其他改革措施也难以顺利实施。因此,政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。”注13作为贯彻十三大报告的重要一步,1988年5月19日中共中央发出《关于成立中央政法领导小组的通知》,这个通知要求撤销中央政法委员会,成立中央政法领导小组。政法小组的职能较政法委员会大大削弱,它一般不开政法工作会议,不发文件,体现了依法办事、党政分开的精神。这是中国走向法治的重要一步。不过,大多数省级以下党委政法委员会并没有来得及撤销。注14

   对于地方各政法机关党组来说,还有一个重大问题:是向上一级政法机关党组还是向地方同级党委报告工作?特别是当地方同级党委与上一级政法机关党组意见不一致时,究竟应该服从谁的意见?这就涉及毛泽东所讲的“块块”与“条条”的矛盾。

  

这在检察系统中表现得尤为明显。(点击此处阅读下一页)

  5.维稳与政法委的违规扩权

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  由于众所周知的原因,1990年3月6日,中共中央决定恢复中央政法委员会,不过当时中央还是坚持了党政分开的原则。中央要求,“政法委员会恢复以后,仍然要贯彻党政职能分开的原则”。八届全国人大常委会委员长乔石在谈及恢复政法委员会时特别强调“宏观指导”,坚持党政分开,反对干预个案。他说,“对一件件案子总会有不同看法,处理上也未必件件都绝对准确。党委如果直接过问一些案件的具体处理,法院就不好下决心了。”他还说,“不论哪一级政法委都要管得虚一点,着重抓宏观指导和协调,当好党委的参谋和助手,其办事机构主要做调查研究工作,不要过于具体地干预部门的业务,以保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权,充分发挥政法各部门的职能作用。”注15从中央文件所列举的政法委五项任务来看,也是“宏观指导”性质的。随后,政法委又两次扩权。1994年,政法委的职权扩大到七项。注161995年又扩大至十项。与此同时,各级政法委的编制也不断扩展,权力不断强化。与此相应,实践中政法委,尤其是基层政法委干预司法的情况日趋严重。由于政法委的活动缺乏法律和程序依据,它的活动主要由书记说了算,因此,它的第一把手由谁担任就特别值得注意。在实践中,政法委书记通常由两种人担任。一是公安局长。在这一体制下,实际上使法院、检察院成为公安的下属机构,是向1961年规定的公、检、法“三家合一”制度的回归,司法公正受到严重威胁。二是政府的副职,这使法院、检察院成为政府的下属机构。由于缺乏法律与程序规制,政法委制度的实际效果是很糟糕的,只是由于担心“否定党的领导”的指责,大家讳言而已。事实上,几乎所有的重大冤案后面,都有政法委的影子。在全国引起恶劣影响的佘祥林案、赵作海案是其典型。注17随着政法委的不断扩权,特别是当它掌握了“综合治理”的权力的时候,它事实上成为政府以上的政府,法院以上的法院。这个体制加上党的集体领导难以实现的体制性缺陷,各地在维稳的旗号下埋下了社会稳定的隐患。

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  二、政法委不适合党的领导

  

  党对政法工作的领导是党对国家领导的一个方面,它是更为广泛的党政关系的一部分。在党政关系上,我们历来在两种思路中徘徊:一是一元化,二是党政分开。虽然在抗日战争中我党就提出了党政分开的要求,但在战争环境下这一目标难以实现。建国以后,党政不分的体制事实上延续下来,并得到发展。1953年3月10日,中共中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请求报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》,这是我党形成以党代政、党政不分体制的开端,不过这一体制受到1956年八大精神的扼制。1958年起逐渐形成了从上到下的“党做决定,政府执行”政权行为模式,党的各口和职能部门既管各口的干部也管业务,党组织可以用行政化手段直接部署政府工作。到上个世纪60年代初,党委“大权独揽,小权包办,事事点头,样样都管”,已经成为普遍现象。注18文革中,这一体制达到登峰造极的地步,可以说,文化大革命正是党政不分体制合乎逻辑的结果。改革开放以来,虽然我党一再提出解决这一问题,但是由于复杂的历史与现实原因,虽然我们取得了一些成绩,不过在政法领域它始终没有退出。而这一切是在加强党的领导的旗号下进行的。因此,要解决党政不分的问题,必须研究什么是党对司法工作的领导。

  早在1942年,中共中央政治局就通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》,决定指出,“党委包办政权系统工作、党政不分现象……都必须纠正……党对政权系统的领导,应该是原则的、政策的、大政方针的领导,而不是事事干涉,代替包办。”当时的中央领导反复强调,党的领导不是“党委高于一切”,也不是“以党治国”的一党专政,党的领导是政治领导。注19早在建国前,邓小平同志就指出:“党的领导责任是放在政治原则上,而不是包办,不是遇事干涉,不是党权高于一切,这是与‘以党治国’完全相反的政策。”注20

  建国以后,这个问题每隔一段时间就会有党内的有识之士提出来,但是始终未能解决。在建国之初,彭真同志就说:“党、政府、群众组织要分开。过去实行‘一揽子’、‘一元化’,现在不行了。”注211951年董必武同志强调:“党领导着国家政权但这决不是说党直接管理国家事务,决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党无论在什么情况下,不应把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作……”注221953年,周恩来作为中央人民政府内党的最高领导机构的负责人,主张政府工作必须坚持党政分开。他在政务院党组干事会成立时就强调:党组工作不要在形式上管得那么多,行政上的事还是经行政机构去办。注23针对党委包揽司法工作的具体事务,司法机关不能依法独立行使审判权、检察权的错误倾向,1961年4月28日,最高人民法院院长谢觉哉、公安部部长谢富治向刘少奇汇报。刘少奇说:“检察院、法院要独立办事,(点击此处阅读下一页)

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