国家治理,什么是平民的名义

作者:关于律法

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潘维 (进入专栏)  

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   笔者早年曾出过本题为《法治与“民主”迷信》的自选集,收录了些上世纪末期的文稿。承蒙人民大学出版社热情支持,编辑王海龙同志选编了这本《信仰人民:中国共产党与中国政治传统》,辑录新世纪以来的一些文稿,大多讨论国家进步与代价的逻辑。既为一介书生,当然十分感谢公开记录思想变化轨迹的机会,感激为编审此书做了大量繁琐工作的同志。因笔者思想和写作能力有限,文章质量参差不齐,在此也顺便向读者致歉。

   思维方式

  

   国家治理在永恒的矛盾中进步,这是积极的辩证法

   (一)

   "国家治理"并不能简单地从价值判断上分成"传统"和"现代"两类。各国各地的生产和生活方式不同,"国家治理"的方法也应因地制宜,也必然多姿多彩。治理方法的标准不是价值判断,而是治理的效果:人民安居乐业代表善治,鸡犬不宁甚至天下大乱代表恶治。

   回顾这些文章,回顾我国的巨大成就及世界形势的迅猛变化,笔者首先感叹的是“转型论”之浅薄和在认识论上对治国理政的误导。

   按照流行的说法,区分"现代"与"传统"政府的要素有两对:民主与专制,法治与人治。信这种所谓"学问"的人认为全世界所有国家的病症都一样,并给所有病症开同一个药方,即竞选和法治。

   我国实力高速增长,在世界上的地位飞速蹿升,刚获得“世界工厂”称号仅十来年就因劳力和环境成本过高而放弃,向世界研发中心迈进。一夜间,看似无解的农村人多地少矛盾居然变成劳力短缺和耕地抛荒的矛盾。鼓励生育的需求已迫在眉睫,限制生育的法规和机构却来不及清除,至今说不清生第三胎是否会被惩罚。原先对“西方极乐世界”的仰视忽然变成了平视。要大学文科与美国大学文科“对标”,要文科教授用英文在美国发表著述,在新一代人眼里已是教育界遗老遗少们的文化怪癖。

   撰写"现代"法规易如反掌,但若硬要"闯关"就会搞得鸡犬不宁甚至天下大乱,由此产生负面的治理效果。仅靠两三个书本概念治国是要遭天谴的,如王莽。

   世界形势也在飞快变化。千禧年后的几年,全球政学两界热议美国获得了堪比罗马帝国的地位,将长期执世界牛耳。仅十来年光景,那些曾致洛阳纸贵的著作已被遗忘得一干二净。与上世纪末期一个超级大国骤然解体类似,中国及世界的巨变也出乎世界和中国人自己的预料。这再次提醒我们,高度的不确定性是太多偶然之聚合,近代以来的常态,现代世界的必然。

   唯物史观认为,上层建筑(法律规定和政府机构设置)的差异来自生产和生活方式的差异。而唯心史观认为,上层建筑来自少数精英的"顶层设计",而且这些"设计"塑造了生产和生活方式差异。因此,唯心史观否定上层建筑来自人们多姿多彩的生产和生活方式,如王莽那样信奉"制度决定论",热衷"改制"。

   在不断的风云变幻中,流行了二十年的“转型期论”显现出与生俱来的浅薄。转型没有终结何来转型期?一个半世纪以来,中国何时不在转型?从废奴大内战开始,美国又何时不在转型?苏联东欧转型了三十年,谁曾想到转成今天这模样?非进即退,进退都是变化,变化是永恒的。

   治国靠的不是消极的"改制",如同拆了克里姆林宫不等于建了白宫。治国靠的是积极的大政方针、政治路线、思想路线、组织路线。制度是社会存在的结果。政府不是空中楼阁,有什么样的社会就有什么样的政府。社会在变化,制度也在变化。没有不变的社会,也没有不变的政府制度。给所有政府制度贴"两分"标签是浅薄的。从这个角度看,除了神学,世上不存在一劳永逸的"制度"解决方案。

   “转型期论”者自己脑子里有个理想社会模型,然后就空谈转型期乃至转型期“规律”。其实人们对“理想之型”向来缺乏共识,而且各派的社会理想都在不停地变。国民党连政权都丢了,其早年昭示的“军政、训政、宪政”三阶段成了明日黄花,民进党政权更不会把自己套入国民党的“宪政阶段”。同样,共产党人在革命时描述的理想社会也肯定不是农村人民公社和城市计划经济,更不是十年“文革”,恐怕做梦也想不到会把“成熟的市场经济”当核心任务。

   所以,我们应强调"问题意识",抓"主要矛盾",出什么问题解决什么问题。出色的大政方针、明确的政治路线、统一的思想路线、严谨的组织路线比制度重要得多,并能促进制度不断进化。

   热衷“转型”是因为“先知”有预判:中国势将变成他们想象中的西方社会之型:政府与市民会社两分、多党自由竞选执政、被法治严密保护的纯粹市场。但这“极乐世界”距我国的共识及现实很遥远。无论“真经”如何,中国式佛教与印度原生佛教的目标不同,演化路径更不同,差距不止十万八千里。而且,玄奘取经刚回国,“西天”自己的佛教圣殿先就坍塌成了一堆废墟。

   解决主要矛盾的政策必然催生一堆新问题,催生新的主要矛盾。这就要求针对新的主要矛盾提出新政策。由此,国家治理才能在永恒的矛盾中进步。这是积极的辩证法。

   百年前我国学人翻译外国国名时反映了那时知识分子对列强的幻觉。“英吉利”大吉大利又有盖世英雄,“法兰西”有兰花般的浪漫又有孟德斯鸠的《法意》,“德意志”有钢铁意志和康德《永久和平论》阐发的德性,“美利坚”辽阔美丽,还坚固、重利益。至于其他文化类似的国度就胡乱译为这个“牙”、那个“牙”了,殊不知那些“牙”也曾执一时之牛耳。还有那个一度更神圣的弯道超车楷模,被音译成“苏维埃”,大约译者也对之莫名其妙或心情复杂。因拼命学也学不像,且有“准西方”之疑,还忽然就自杀了,今人便不提。

   因为认识到新政策会导致新问题,甚至担心可能提出错误政策,所以有些中华先贤强调"无为",强调"顺其自然"。这是消极的辩证法。然而,由于当代的国家生存竞争非常激烈,消极的辩证思维已很少见了。世界各国人民普遍认为政府必须承担决策责任,而且还要承担正确决策的责任,为错误决策付沉重代价。

   想象全中国将“转型”成英吉利、法兰西、德意志、美利坚、或苏维埃,百多年后还是竹篮打水一场空。西洋崇拜,拔着自己头发企图离开脚下老大中国的土地,替代不了大城市飞涨的房价,替代不了既患寡又患不均的小康社会主义诉求,替代不了14亿人民靠自己的辛勤劳动养小孩、送老人。连往哪里转都不确定,何来“转型期”?

    

   不能学西汉王莽依照概念和理想模式治国,不能指望花一次性大代价建立一劳永逸的“制度”。明明“天理”(西人称“自然法”)昭彰,总有官员抱怨“无法可依”,那是庸、懒、贪的借口。整天忙活立法而非执法,我国离“法治”就渐行渐远。立法易、废法难,法多国必乱。不同时间对不同事情制定的法律相互矛盾,执法行政无所适从、动辄得咎,行政成本就暴涨,税费负担就激增。制度是死的,人是活的。制度“永动机”是鬼话而非人话。“约法三章”的汉初生机勃勃;当汉律累积到千几百条,汉家天下的气数就尽了。特朗普高调宣布以“立一规须废两规”来振兴美国,大得民心,常玩破产的地产商当选了美国总统。

   "大事"与"小事"

   治国只能是出什么问题解决什么问题,警觉社会主要矛盾的变化,通过解决主要矛盾来扎扎实实地取得社会进步。邓小平同志要求“摸着石头过河”,却不定义“河”的另一侧是什么。可能他自己也不清楚是什么,甚至不感兴趣。他认为贫困已成眼下大患,不论合不合法,先大胆操作由穷变富的变革再说。但四十年后我国的主要矛盾还是创造财富的手段落后于他国?“周虽旧邦,其命维新”。往哪里变,要看决策者的主张是否实事求是,是否注重百姓的主要关切和基层涌现出的有效解决方案,因地制宜,与时俱进。如此,才能让我国持久生机勃勃。

   人民成为无组织的个人,办不好小事,缺少日常生活的公正感,已经成为"国家治理"的主要矛盾

   一部世界史无非大国兴衰史。执政者有“两利相权取其重”之勇,致有大国之兴。但天上不掉馅饼,世上没有不付代价的成就。成就越大,成本越高,巨大的代价伴随了我国近七十年的巨大进步。国家由盛转衰往往在于因循,只重成就不看成本渐涨,成本最终压垮成就。

   在以往三十六年里,我国经济建设大踏步迈进,创造了人类奇迹。这是中华民族崛起于世界的根本原因。邓小平同志提出,以经济建设为中心,"一百年不动摇。"按照他的智慧,从1979年到2079年,我国党和政府的中心工作都应当是经济建设。目标是人均GDP超越西方国家的人均GDP,让我国重新成为世界上最富裕、最强大的国家。这是"大事"。

   唐朝中期以降,军权过重的痼疾持续了两百年。赵匡胤“杯酒释兵权”开创了繁荣稳定的宋朝,却是尚文不尚武、遍地腐败、国土越来越小的小中华,终陷灭顶之灾。久安之道在于执政者有“两害相权取其轻”之明,不断发现缺点、失误,指出降低成本的方向、方法。由于降低成本的办法往往出于“为往圣继绝学”,昨非而今是,昨是而今非,社会就走向未知的前途。进取是勇敢;保守是美德;实事求是地平衡变革与保守是治国者的重任。

   然而,除非居庙堂之高,而今处江湖之远的亿万城乡家庭每天都生活在种种不满甚至愤怒中。那些愤怒缘于"鸡毛蒜皮"的小事。小事解决不了拖成大事,大事拖到爆炸。这些事细如牛毛,五花八门,笔者尚无力分类概述。但笔者确切地知道,人们在这些日常生活的小事中丧失了对社会公正的信念,日渐感到绝望。这是我国社会不稳乃至势若干柴烈火的根本原因,也是政府花大气力"维稳"的主要原因。这些都是"小事"。

   若小平同志复活也会对当今的中国颇感惊讶。无论三十年后的中国变成什么模样都不会符合“转型论”者们的预设。1919年之际,谁曾想象了三十年后的中华人民共和国以及“雄赳赳,气昂昂,跨过鸭绿江”的军队?与政策主张不同,信誓旦旦地预言未来社会模式是自作聪明。

   为什么中华遍地都出令人愤怒的"小事"?而今,人民自己的"自然社区组织"没了,只剩下办大事的"行政社区"和行政官僚。自然社区是由熟人构成的、最基层的城乡居住社区和工作单位。一夜间,人民没有了自己的组织,没了公共生活,丧失了对直接涉及自己利益之事的发言权,成了"屌丝"。人人被迫自保,人人就不得不自私自利。一夜间,"以民为本"变成了"以人为本",个人拥有了侵犯他人和公共利益的"个人权利"。有便宜不占白不占,如私家小汽车获得了占用公共道路和社区公共空间的停放权利,剥夺了行人和老人小孩的权利。人人彼此占"小便宜",人人就都愤怒不满。公德消失了,我国社会重新退化成难以治理的"一盘散沙"。

  

   小事办不成,大事也就逐渐办不到了。今天的人民不满、愤怒,对办大事日渐冷漠,支持度不断降低。普通人生活中的公正梦破碎,中国梦就成了庙堂梦。日常生活环境里的种种不公正使很多人不再认同和信任党和政府,任由浅薄的"公知"忽悠"改制",忽悠拆故宫建白宫。政府被迫提出各种具体或空洞的目标取悦民心,主导国家发展日程的能力严重下降。"以经济建设为中心"正在被其他目标模糊、覆盖。

   (二)

   办不成大事又能怎样?首先,没有高速经济发展就难以迅速出现产业升级和环境上的美丽中国,难以在2049年实现中华民族的复兴梦想。其次,每日面对无数自私自利"耍无赖"的个人,政府行为也必然变得"无赖",官员自私自利就有了理由和空间。再次,组织起来的政府面对分散无组织的个人,非但"治理"日渐艰难,把官权"关进笼子"也成为不可能。

   回顾这些文章,第二个感叹是我国快速繁荣昌盛的代价。改革开放四十年的成就举世公认,但代价也在明显上升,最沉重的代价是执政党的质量下滑和腐败现象的增长。“领导我们事业的核心力量是中国共产党。”党的质量决定中国的未来。十八大以来的党中央用霹雳手段从严治党,扭转了腐败蔓延之势。我热烈支持这个政策。冰冻三尺非一日之寒,无论坊间流传何种非议,从严治党的政策应毫不懈怠地坚持住,直到党恢复自己谦虚谨慎、廉洁自律的公众形象。

   人民成为无组织的个人,办不好小事,缺少日常生活的公正感,已经成为"国家治理"的主要矛盾。

   党为什么会腐化?根本答案是人的本能:由俭入奢易,由奢入俭难。因创造财富而兴,却被财富腐蚀而衰。世上没有永动机,没哪个执政集团能永不腐化,没哪国能永远兴旺。多党竞争制度能防腐化?没有比这更浅薄的判断了,理论上说不通,更与历史和现实不符。长寿之方是科学,但长生不老是迷信。根本答案指出最后命运,却无现实用处。长生不老不可能,但长寿之方真实存在。

   在我国大肆宣扬个人权利显然是食洋不化。西方讲个人权利,因为那里过去和现在的公共或集团极为强大。西方到处是市民会社,社会按阶级分层严密组织起来。若不讲个人权利,西方社会就没有自由。但在我国,公共意识自古以来就薄弱,个人权利意识是独立小农的本性,无需培育讲授。张家的猪吃了李家田里的谷就可能出人命,开车加塞儿和上公交车蜂拥抢座更是"理所当然"。我国私权意识和化公为私的欲望天然强烈,集体和公共意识则是教育出来的,甚至知书达理者的公共意识也薄弱到令洋人拍案惊奇的地步。

   就政权的长寿之方而言,古人说的“上善若水” 颇有魅力。老子自己解释说:“水善利万物而不争,处众人之所恶,故几于道。”他那神秘、解释一切的“道”居然近似水的道理。

   "新中国"与"旧中国"的根本区别就在于原本自私自利、一盘散沙的人民依托"自然社区"组织起来了。组织起来的社区人民依照天理人情和道义,自己解决彼此矛盾,自己调节利益,自己搞卫生清理"龙须沟",自己集资办基础教育,扶危救困、守望相助、维护治安。这就是"人民当家作主"。人民当家作主不是当国防外交、三峡高铁的主,而是在涉及自己直接利益的事情上有发言权和集体决策权。

   何为水的道理?第一是利万物,而非重在利高贵;第二是趋下,总往高贵所不耻的卑下地方去,与底层群众在一起,艰苦朴素,不以琴棋书画、诗酒茶花的鉴赏力为荣;第三是不争,顺势而为,谦虚谨慎,“俏也不争春”。

   人人参与社区公共生活,当家作主,五花八门的小事就能迅速得到解决,人们就能在日常生活中感受到公正。对日常生活的公正和伦理道德有信心,人们心情愉快,就会支持国法,支持政府办大事。

   《吕氏春秋》有言,“流水不腐,户枢(即门轴)不蠹(音堵,即虫蛀)。”朱熹也感叹,“问渠哪得清如许,为有源头活水来。”江河之水藏污纳垢,却荡涤反动,能冲破一切前行路上的障碍。若我党能与百姓水乳交融,同甘共苦,时时想着为家家户户排忧解难,自然上下同心,何愁保持“先进”,何来“覆舟”之忧?但“损有余而奉天下”的“天之道”能敌“损不足以奉有余”,赢家通吃的“人之道”?毕竟“人往高处走,水往低处流”,故有载舟覆舟的往复循环。正所谓“滚滚长江东逝水,浪花淘尽英雄。”

   政府支持并尊重自然社区自治的集体权力,便能免除"小事"之扰,保持人员精干,减轻人民负担,集中财力和精力"办大事"。当人民退化成自私自利、一盘散沙的个人,政府也必然腐败软弱。这是古今中外皆然的社会规律。

   担心眼下的从严治党“治标不治本”并非无理。但那个“本”,即病根,不是什么能致政权长生不老的“制度”,而是执政党逆水而行,不复愿意“处众人之所恶”,脱离普通群众,脱离群众的情感和日常诉求。表面上,执政就是自上而下就大政方针发号施令。但那是执政的结果,不是执政的原因。执政党首先是党,没有党就谈不上执政,更谈不上长期执政。纯粹的科层体系不过是空中楼阁。

   所以,人民认同政府的根基是自然社区认同,人民热爱祖国的根基是热爱自己生活的自然社区。有了组织起来的人民,新中国就坚不可摧。

   党是做什么的?党的任务是扎根基层组织社会。什么是执政权?组织基层社会的能力、权力就是执政权。国民党丧失执政权不是在1949年10月1日,而是早就丢了,或者从未得到过。丧失了组织基层社会的能力、权力,就无以组织和领导人民自治,社会秩序就紊乱乃至大乱,群雄并起——谁有能力组织基层社会谁就取而代之。

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   美国政府让大富之人组织“市民会社”(civil societies),即各种NGO(非政府组织),投入组织社会的钱免税。也就是说,让资本家用属于政府的税款去教育群众、组织社会。所以,美国真正的执政集团并非台面上四年换一次的政府,而是那些组织社会的资本家。但美国的NGO越来越腐败,平均行政开支占到总支出的八成以上,几乎尽入私囊。尽管有数年一度的多党竞争大位,当今美欧多国政府陷入精英与平民的诉求之争,陷于基层社会组织相互争斗,正在两个极端中剧烈摇摆。

   科层体系"与"扁平组织"

   无论古今中外和国家大小贫富,科层体系都不可能单独治国,人民自治向来重于科层之治。这是政治铁律。科层体系能办国家“大事”,却办不了居民社区里日常的“小事”。社区自治组织能办“小事”,却办不了国家的“大事”。然而,居民社区生活的“小事”恒定重于国家“大事”,因为“民心”主要系于“小事”而非“大事”。共产党早年无钱无枪,办不了国家“大事”,却下基层认认真真地组织村庄社区,办妥了民众的“小事”,农村包围城市,在民心上挤死了有钱有枪、内部却充斥往上投机钻营之徒的国民党。

   "科层体系"是办大事的机构,办不了小事;"扁平组织"才能办小事

   “小事”重于“大事”、基层社区重于科层体系,我国知识界在《周易》时代就理解透彻了。

   政府在报纸新闻上天天说自己在管亿万家庭的小事,而事实上根本管不了,就更增加了民众的不信任。当今的决策者急需认识到科层体系的能力限度。为什么政府管不了?

   三阳爻在上、三阴爻在下是“否卦”;三阴爻在上、三阳爻在下是“泰卦”。乾阳之气天然上升,官员要以政绩谋升迁;坤阴之气天然下降,百姓过日子彼此得斤斤计较。上升之阳置于上、下降之阴置于下,双方必然背道而驰;而下降之阴置于上、上升之阳置于下,双方则相会相交。于是,阳上阴下的“否卦”代表险恶,卦辞是:“天地不交而万物不通也,上下不交而天下无邦也。”而阴上阳下的“泰卦”代表吉祥,卦辞是:“天地交而万物通也,上下交而其志同也。”

   首先,这些"小事"中的每一件都跨法规、跨部门。政府要是能管,就不叫科层系统了。科层系统分门别类,依法办事。而社区内形形色色和千奇百怪的小事每件都跨法规、跨部门。哪个公务员去管,责任和风险自负。若相关的公务员头脑清楚,就必定"踢皮球"。这是执法机构依法治国的理性本能。而且,公正处理小事靠的是"天理人情"而非"法治"。触犯国法的事是大事。小事都发生在没有法律和法律模糊的地带,无从执法。何况,到处发生轻微违法的小事就只能法不责众,以免激起民变。

   如此,“小事”比“大事”重要,基层社区比科层体系重要。科层体系谦虚谨慎,重视和尊重社区自治,以社区自治组织为上,就有国泰民安。三千年前中华的老祖宗就这样精彩地理解和诠释了“人民当家作主”的道理。

   其次,全世界没有任何政府能付得起管"小事"的高昂成本。若北京城拿公务员福利待遇的官员都去处理鸡毛蒜皮的小事,内政国防外交的大事就办不成了。科层系统本质上是办大事的机构,升迁就意味着不再管小事,专管小事的官员几乎没有升迁希望。而今政府雇佣了大量"城管"和"协警"去管人民的小事。连满地满墙乱贴小广告的"游击队"都制止不住,管理成本却直线上升。而且,他们同工不同酬,没有升迁希望,还要背负所有的"违法"指责,早晚会成为"维权"力量,变成影响社会稳定的定时炸弹。

   为何自汉朝至清朝两千年来的历朝历代都声称“以孝治天下”?有家庭的“孝悌”才有基层社区的“忠信”。有社会的“忠信”才有政府的“礼义廉耻”,即“国之四维”。这是说政府之治乃是以基层社区之治为基础的。

   世上没有任何官僚体系专管小事,人民中五花八门的矛盾需要人民组织起来自己解决。"科层体系"是办大事的机构,办不了小事;"扁平组织"才能办小事。

费孝通先生提出“乡绅中国”概念,意指传统中国的治理实为乡绅之治。第一,乡绅属“儒党”,乡绅之治即基层儒门弟子领导的自治,(点击此处阅读下一页)

   而今,人民自己的自然社区的扁平组织没有了。自然村变成了管着万人以上的行政村,居委会更成为科层体系的一部分。从此,"乡绅"成了科层体系的下属,拿政府工钱,为科层体系办大事。

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   没有了自己的社区扁平组织,没有了自己的"乡绅",人民丧失了公共生活,就变成了自私自利、一盘散沙的个人。社区里发生各种污泥浊水的事而没人管,人们就对正义逐渐丧失了信心。日常生活里缺乏公正,中华民族的公共伦理道德就丧失了基础。

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   中国共产党在革命时期曾经是扁平组织,所以极为亲民,专为百姓办小事。干部战士要保证"缸满院净",还要"为家家户户排忧解难"。这是党和人民血肉联系的来源。但搞革命任务简单,执政搞建设任务复杂。时代不同了,因为要办经济建设的大事,扁平的党政机构不断增加科室和层级,就变质为科层体系。高官可以"亲民"随便去百姓家探望,但百姓不可以"亲官"随便去高官家探望。在科层体系内升迁得越高,离普通百姓的生活就越远,离小事就越远。

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   承认科层体系办不了小事是非常重要的认识。办好小事,解决社区生活中缺乏公正的问题,不是靠严格法治、推行选举、逼官员下沉、实行彻底市场化,而是靠组织人民,靠自然社区的扁平组织,靠人民的自组织。"全覆盖"成本高昂,不可持续,也是基本做不到的,还有可能把我国变成脆弱的"警察国家"。以人民的"参与"取代政府的"覆盖"方为人民民主的正道。

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   我国经济建设的进步同公众与政府的离心离德倾向一道发展。"转型期"、"深水区"、"利益多元化"、"制度落后"之类的解释,既抽象、空洞,又无助于认识和解决问题。人民自己的事要人民自己来办。人民组织起来就能自己办好自己的"小事"。组织起来,"个人"就变成了"人民",就会有"人民的权力"和"人民的权利",就能制衡政府官员胡作非为,把官权"关进笼子"。这个道理古今中外都一样。

    

   重建自然社区自治

   需要明确的政治路线——重新把人民组织起来

   当代中国社会的主要矛盾是人民无组织,无法解决日常生活中的公正问题。亿万自私、分散的个人(找科层体系)寻求公正而不可得,就不满、愤怒,社会就变得难以治理。

   因此,国家治理的目标是恢复自然社区组织,重新把人民组织起来,让人民参与,当家作主,在社区公共生活中解决自己遇到的形形色色的小事,恢复人民对公正和伦理道德的信心。

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